「公投法複決憲法裁判」之我見

在野黨最近推動「公投法複決憲法裁判」，本座作為一般百姓是支持的，這是整理後的個人想法（AI 有幫億點忙XD）

太長不看白話版：

小弟認為「公投複決憲法裁判」應有合憲空間，理由如下：

1. 憲法前言尊重孫中山先生遺教，第1條明定以三民主義為民主國原則之前提與構成要素。民權主義強調「人民四權監督政府五權」，對五權之核心職能進行抽象推論時，不應輕易推導「有治權絕對不受人民直接監督」，司法權並非例外。

2. 憲法第136條採開放式授權，創制、複決權「以法律定之」。結合三民主義之歷史解釋制度意旨，參政權不僅在於政策與法律之形成，更在於制度化人民對五權之監督。若符合「人民四權監督政府五權」之授權目的，且未牴觸其他憲法規範，其射程應屬立法形成空間，已具備憲法價值基礎，而非修憲專屬。

3. 固然，憲法解釋需具最終拘束力，惟通說認為，此拘束力不排除人民制度化主權行使及憲法內變更機制。否則修憲及司法院重新釋憲均成為不可能。除修憲及司法院變更見解，本文主張，不應狹隘的認為，憲法第78條所保障之釋憲終局性，其憲法內更新機制僅限於司法院自行變更見解，而全然排除人民依其他憲法條文授權變動效力最後性之可能。依上開對憲法第1條民權主義及第136條開放式參政權之制憲原意理解，經適當設計的複決權，亦應理解為憲法制度內允許的人民對司法權監督機制，為第1條民權主義及第136條人民四權監督政府五權之直接實現。

4. 關於「多數暴政」疑慮，民權主義已有「權能區分」理論：人民得監督與管理，但不得自為裁判。此一設計兼顧民主正當性與專業治理，無須逕行移植與我國憲法體系未必相容之歐美「司法抗多數」理論。

5. 綜上，若國會立法僅限於暫緩憲法裁判之一般規範效力，交由司法機關重審，且設有嚴格門檻與防濫用機制避免破壞法安定性，則屬民主監督，而非取代司法。在此理解下，既未侵害第78條所保障之司法院核心職能，亦未破壞權力分立。應屬憲法第1條民權主義以及第136條人民四權監督政府五權之具體實現，符合第136條立憲原意及授權目的，應屬立法形成空間。其性質為憲法已授權之民主監督，而非對司法院職權之入侵，亦未動搖權力分立之基本架構，故應認具有合憲解釋空間。

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國會擬推動修法，將憲法判決納入公民得以複決之事項。反對者據以主張此舉侵害司法權之「抗多數性」與「最終性」，難免違憲。然而，此項批評未充分注意中華民國憲法所體現之特殊立國理念。本文主張此「公投複決憲法裁判」倘僅限定於「凍結憲法裁判一般規範效力生效，未來交由專業司法機構進行重審」有合憲空間。

一、我國司法最後性之理解，依憲法應尊重三民主義

中華民國憲法前言明定：「依據孫中山先生創立中華民國之遺教」，憲法第1條復規定：「中華民國基於三民主義，為民有民治民享之民主共和國。」由此可知，三民主義並非單純政治宣示，而係構成我國憲法民主國原則之前提以及價值基礎。

固然，三民主義本身並非可直接適用之具體法律規範，然於憲法體系之解釋上，具有指導與補充功能。當憲法規範存在制度空隙或價值衝突時，解釋者不得作出明顯違背三民主義基本精神之理解，否則將動搖憲法所揭示之民主國原則。又如憲法第142條規定：「國民經濟應以民生主義為基本原則。」此一明文規範顯示，三民主義已內化為憲法秩序之一部分，並非僅具歷史象徵意義，而係制憲者所確認之基本國策及憲法價值原理。民權主義應被理解為我國民主國原則之內在構成要素。

依據三民主義之民權主義理念，人民乃國家一切權力之根源。孫中山先生所設計之政體，旨在使人民得以透過選舉、罷免、創制與複決四項政權，對行政、立法、司法、考試及監察等五權行使即時之制衡與監督。此種由人民直接行使之政治監督機制，體現人民對施政正當性與專業性之自主判斷權限，該權限具有獨立性，並不受其他專業機關判斷所拘束。是故，人民得以透過罷免，撤職其認為涉有違法行為之公職人員，而無須待司法機關作成確定認定；亦得以公民投票方式，就具高度專業性的重大政策（如能源政策）行使複決權，而不因其屬專業性事項而喪失人民裁量與監督之正當性。

在此體系脈絡下，司法權作為五權之一，與其他治權同樣並非超越人民所不可質疑之絕對權威。司法之專業判斷與其對憲法及法律之忠誠，亦應置於人民監督與評價之範圍之內。既然其他四權雖各具專業性與憲法授權，仍須接受人民之制衡，則司法權亦不因其負有「解釋憲法」之職能而例外於民主監督之外。「人民監督政府五權」應視為民權主義之核心價值與制度精髓。相關孫中山先生言論即明確揭示此一立憲理念：

「在人民一方面的大權，剛才已經講過了，是要有四個權。這四個權是選舉權、罷免權、創制權、複決權。在政府一方面的，是要有五個權，這五個權是行政權、立法權、司法權、考試權、監察權。用人民的四個政權，來管理政府的五個治權，那才算是一個完全的民權政治機關。」

 

「政府的一動一靜，人民隨時都是可以指揮的。像有這種情形，政府的威力便可以發展，人民的權力也可以擴充。」

 

「就是政府有了大權，一經發動做工夫之後，可以發生很大的力量，人民隨時要他停止，他便要停止。總而言之，要人民真有直接管理政府之權，便要政府的動作，隨時受人民的指揮」

倘若將司法院釋憲之效力最終性，理解為於現行憲法體制下具有絕對終局性，人民僅能透過憲法修正程序間接影響司法院之憲法解釋。修憲之後新憲法條文之具體意涵與適用，仍完全由司法權機關自行界定與詮釋，致使人民於授權後，事實上缺乏任何制度性機制或民主管道，得以監督司法院釋憲是否逾越職權、甚至可能以憲法解釋權之名行憲法扭曲之實。此種將憲法解釋權視為不受人民再加制衡之終局權力之觀點，實已違背三民主義所強調「人民得隨時指揮政府五權」之民權主義核心理念。若司法權得以藉「最終性」而超越人民監督，由此導致司法權之終局性轉化為對人民主權之否定，侵蝕以三民主義為基礎之我國民主共和原則。

二、我國憲法允許法律補充參政權射程範圍

依據歷史解釋與三民主義之理念，我國制憲者設計人民參政權之目的，並非僅在於使人民得以參與國家重大政策之形成或法律之複決，更在於落實「人民監督與管理政府五權，並對政府權力加以約束」之立憲理想。雖然孫中山先生於〈民權主義〉論述中並未具體闡明參政權於司法領域之適用樣態，然其明確指出：「民權之實情與民權之行使，當待選舉法、罷免法、創製法和複決法規定之後，乃能悉其真相與底蘊。」此一表述顯示，為實現人民對政府之民主監督功能，參政權之具體範圍與行使方式，得由立法機關依法律補充與規範，而非專屬於憲法修正程序所能界定。

我國憲法第136條明定「創制、複決兩權之行使，以法律定之」；另已停止適用之憲法第27條亦規定，除憲法修正外，創制與複決之行使範圍由法律定之。從歷史解釋觀之，結合三民主義對民主政治之制度構想，可見我國憲法對人民參政權之制度設計採取開放式設計，容許立法者於憲法授權目的之範圍內具形成空間。只要立法內容未違背「人民監督政府」之基本理念，亦未牴觸其他憲法規範，即得以法律形式有效具體化，並對政府行使拘束力。實務上，現行「公民投票法」所賦予之「法律複決」權，即為立法院依上述憲法授權目的加以具體化之例，並非源自憲法條文明示規定。又憲法本身並未明確界定創制權之適用範圍，倘若堅持認為創制權與複決權皆須憲法明文始得行使，則將導致創制權淪為具文，亦使現行法律複決制度形同違憲。此種過於狹隘之解釋顯難與憲法原旨相符，故不足取。

 

三、「人民四權監督政府五權」是否可當然排除司法權之運作？

 

基於上述可知，憲法第136條所採之開放式設計，既容許立法者於憲法授權目的範圍內具體化人民參政權之行使方式，則問題即在於：此一法律形成空間是否當然排除司法權之運作，抑或仍得及於憲法裁判之效力安排？此即有進一步檢討之必要。 

 

固然，我國憲法第78條明定司法院為統一解釋憲法之機關，違憲審查制度亦使憲法裁判於憲法未修正前原則上具有終局拘束力。然而，此種終局性並非絕對。例如，司法院本即得於適當情形下變更或廢止既有解釋，足見釋憲效力之「最終性」屬制度上之相對安定，而非不可變更之絕對狀態。

本文認為，基於憲法第1條所揭示之民權主義原則，以及第136條對創制、複決權所採開放式授權結構，釋憲效力之終局性不應僅限於司法機關之自我修正。除司法院重新釋憲外，人民亦應得於憲法第136條所保障之制度框架內，對憲法裁判之一般規範效力為一定程度之程序性調整。

憲法第78條與第136條同屬憲法明文制度設計，同受憲法承認，應為體系上之調和解釋，而非以司法終局性絕對排除人民之制度性參與。倘若全然排除立法者依制度化參政權所建構之人民對司法之監督機制，可能牴觸第136條開放式參政權「人民四權監督政府五權」之立憲意旨，並使司法權逸離第1條所揭示之民權主義原則。 

三、三民主義並非否定司法專業性及統一解釋憲法職權，仍兼顧保障少數人權及法安定性

反對者所憂慮，由人民即時監督司法之「多數暴政」或「群眾激情」破壞憲政秩序之虞，國父孫中山於其「權能區分」理論中早已回應。

其以阿斗與諸葛亮為喻，認為人民（阿斗）雖為主權者、具備管理權，雖得隨時委託、撤回對具專業知識之公務員（諸葛亮）之授權，惟治權之執行權仍須交由公務員，而非人民親自執行。此「人民管理、專業執行」之制度構想，為三民主義兼顧主權在民與政府專業化兩端，如何防範民粹之「官方解答」。

倘若立法機關於制度設計上，僅賦予人民得以透過公民投票凍結憲法裁判之一般規範效力，例如被宣告違憲之法案暫緩失效，而非由人民直接作成憲法解釋，亦不授予其命令司法機關如何釋憲之權限，則此安排符合三民主義「人民管理而非親自執行」之權能區分原則。於此體制下，若出現政治多數明顯違憲之情形，例如立法機關制定「同性戀一律死刑」等規範，司法機關仍得依據其專業判斷與憲法忠誠，在重新審查或再次釋憲時堅持既有正確立場，以維護少數群體之基本權利。同時，人民亦不得藉由公投命令司法機關撤銷對特定族群之保障，或逾越其憲法職權自行取代司法判斷。

反之，若司法權出現違憲行為，例如以憲法解釋為名侵蝕立法監督功能，進而強化行政權力以致走向獨裁，則人民得藉由其參政權對該違憲釋憲行使凍結效力，並藉此釋放明確政治信號，使行政、司法機關在制度上意識到民意監督之存在，進而促進司法自我修正與維持其獨立性之空間。

是以，所謂「憲法裁判公投」之設置，並非意在使民意凌駕於憲法之上，而係作為促使司法權恪遵憲法規範之機制。倘若司法權本於憲法忠誠及專業倫理行使職權，則公投結果僅導致憲法裁判之再行審理，其內容仍將受憲法與基本權保障之拘束，少數權益自得獲得維護。反之，若司法機關因外部輿論或政治壓力而偏離憲法之應然指引，則此一事實恰彰顯憲法裁判之結果未必等同於憲法本身之意旨，亦從而證成設置外部監督機制之正當性。

此一「權能區分」之制度構想，為民權主義之理論核心所在，其旨在兼顧五權專業職能與人民防範治權濫用之雙重功能，體現權力制衡之平衡性。既然我國歷次修憲均重申三民主義為民主共和國成立之前提與價值基礎，則司法權之專業性保障應在尊重三民主義民主國原則及制憲者制度設計下加以理解，而非全盤機械移植歐美所強調之「司法抗多數」理論，進而否定人民對司法權之監督與問責地位。

至於法安定性之維護，本文認為，立法者得針對「公投複決憲法裁判」設置較一般公投更為嚴格之成立與通過門檻，以防範制度濫用。惟須注意，對於法安定性與司法防範違憲多數之保障，固屬必要，但其設計不應以架空（例如將其門檻設計等同於修憲程序）或實質否定民權主義下人民監督政府之權能，否則形同否定人民監督五權之民權主義理念以及我國立憲精神。此外，我國憲法並未禁止同一憲法爭點重複受審，例如關於死刑制度存廢之爭議，即屢經憲法訴訟之檢驗。是以，「公投複決憲判」制度之設計重點，僅在於確保其啟動須經嚴謹條件與正當程序，以防濫用；而無須以「同一爭點僅得一次啟動」為必要限制。

四、結論

對於將公民投票機制適用於憲法裁判之合憲性評價，應置於中華民國憲法以三民主義為根本國策之體系脈絡下審視。三民主義不僅為立國精神之宣示，亦構成我國民主國原則之價值前提與內在要素，故相關制度設計之合憲性判斷，不得脫離此一規範背景。依憲法第1條所揭示之民權主義原理，政府權力原則上應受人民主權之監督，司法權亦不當然例外。

我國憲法 136 條創制、複決權採開放式設計之制憲本意，除令人民得參與重大公共政策外，尚包含對五權體系之制度性監督。而本條採開放式授權結構，賦予立法者形成空間，為前述「人民監督權」之具體化制度安排。國會立法若符合「監督政府」本意且未違背其他憲法規定，例如將釋憲主體由司法院改為總統或人民，則應然有效。

因此，人民依憲法 136 條，並由立法具體化之參政權機制，如及於司法權之運作，原則上仍屬憲法 136 條「人民四權監督政府五權」預設與授權範圍，尚難逕認為「以法律對抗憲法」。憲法第78條所體現之違憲審查功能及「司法抗違憲多數」以及憲法第136條所保障之參政權及「人民四權監督政府五權」，同屬憲法明文制度設計，均為我國憲法體系所承認。不應僅以釋憲效力之最終性，即排除任何人民回應憲法裁判之制度可能。

誠然，人民複決憲法裁判可能引發多數干預司法專業之疑慮。然而，三民主義之「權能區分」理論已區辨人民之管理權與政府之專業執行權，以維持民主正當性與專業治理之平衡。人民得行使監督與管理，但不直接取代專業裁判活動。此一制度理念為我國制憲者於「民權主義」中對抗「多數暴力」之明確制度構想，歷史脈絡可稽，屬立憲原意，無須援引與民權主義核心精神不相容之外國「司法抗多數」理論以為依據。

準此，倘若制度設計僅賦予公民投票暫緩憲法裁判之一般規範效力，而不變更裁判內容，並將爭點交由司法機關重行審理，且設有嚴謹門檻與程序保障以防濫用，則尚難謂已變動權力分立之基本架構：此種安排毋寧係對憲法既有人民監督理念之具體化，而非創設新的國家權力；其影響亦未必等同於侵害司法獨立，而是在我國三民主義民主國原則下司法權及其他四權本就不得完全排除人民主權回應機制。

至於現行釋憲實務及學說所吸納之「司法終局性」與「抗多數」理論，其是否已超越憲法變遷之邊界，已實質改變憲法意旨：「五權都受到人民監督，但司法權例外」，其是否違背我國三民主義民主國原則，其正當性實有深入討論之必要。

 

Update:

2026/03/08：整個重寫，果然外行人做功課是做不完的 

2026/03/09：繼續改